Ordenar o território é um objetivo milenar dos impérios em expansão, contribuindo para consolidar o poder nas áreas conquistadas. Mas foi na Europa, e no mundo ocidental em geral, que a ideia de ordenamento do território alcançou maior expressão e riqueza, associando-se, ao longo da história, a finalidades distintas. Portugal integra-se nessa tendência, com certo atraso mas também com iniciativas pioneiras. O ordenamento do território enquanto política pública autónoma apenas ganha existência formal em 1998, com a aprovação da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo (Lei n.º 48/98, de 11 de agosto). Mas este reconhecimento é precedido por uma história longa, onde a ideia de ordenamento do território se vai afirmando em vários domínios, sobretudo por influência externa.
O Império Romano deixou-nos um importante legado de associação entre controlo do território, engenharia militar e cidades desenhadas com base em princípios urbanísticos predefinidos. A partir do séc. xiii, as cidades medievais planeadas vão reproduzir esse legado, acompanhando os processos de expansão do Reino de Portugal para sul e o povoamento dos territórios conquistados, em particular ao longo da fronteira com Castela. Nestas áreas, as cidades planeadas tinham também o objetivo de estimular o desenvolvimento económico local. Ao mesmo tempo, procedeu-se à arborização de parte da orla costeira, primeiro com o objetivo de fixar as areias, evitando o seu avanço para terra, e mais tarde para produzir madeira para a construção naval, cuja procura tinha aumentado exponencialmente com a expansão marítima. O pinhal de Leiria representa uma iniciativa pioneira mundial enquanto floresta plantada.
As cidades e as áreas florestais vão constituir até meados dos anos de 1960 os dois pilares fundadores da prática de planeamento em Portugal. Ambos vão beneficiar da influência do racionalismo europeu, associado à ideia de modernização baseada no conhecimento científico, no papel de instituições públicas, na intervenção de especialistas, em legislação própria e em planos de âmbito nacional (florestas) ou local (cidades). A influência vem sobretudo do Centro da Europa (França, Alemanha) e também de países como a vizinha Espanha ou a longínqua Rússia. Mas a intervenção urbanística na Baixa Pombalina após o terramoto de 1775 ou a definição da figura jurídica de domínio público marítimo (1864), com o objetivo de salvaguardar a faixa costeira contígua ao mar, correspondem a iniciativas claramente inovadoras à época.
No final da década de 1960, num contexto de maior abertura política do país ao exterior e às agendas internacionais, dois domínios então em emergência passam a coexistir com o planeamento florestal e o planeamento urbanístico: a política ambiental (ordenamento biofísico e da paisagem) e a política regional (planeamento regional e urbano). Foi uma alteração significativa, que touxe novos objetivos (conservação da natureza e biodiversidade, combate às assimetrias regionais, coordenação territorial de políticas sectoriais), mobilizou novas comunidades profissionais e criou as condições institucionais para as modificações que irão ocorrer a partir de 1974, com a redemocratização do País, e de 1986, com a adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia (CEE).
O amadurecimento do conceito e das práticas de ordenamento do território como política pública autónoma dá-se entre 1968 e 1998, data da aprovação da primeira Lei de Bases. Consolida-se, primeiro, a função de regulação do uso, ocupação e transformação do solo através de planos desenvolvidos a diferentes escalas e que pela primeira vez se aplicam ao conjunto do território sobre o qual incidem, integrando áreas urbanas e rurais (caso dos planos diretores municipais, por exemplo). É durante este período que são aprovados dois regimes de salvaguarda originais, a reserva agícola nacional (1982), para áreas de maior aptidão agrícola, e a reserva ecológica nacional (1983), para áreas indispensáveis à estabilidade ecológica do meio e à utilização racional dos recursos naturais. Numa segunda fase (a partir de 1986), o “efeito Europa” torna-se decisivo, ainda que o ordenamento do território não seja uma competência formal da União Europeia. Como consequência, desenvolve-se uma componente mais estratégica de desenvolvimento territorial, atribui-se maior relevância à política de cidades, ganham peso novos conceitos, como os de governança e de cooperação territorial, e novas escalas, como a transfronteiriça, a ibérica, a do Arco Atlântico (regiões europeias banhadas por este oceano) ou as redes de cidades europeias.
A primeira Lei de Bases define os diferentes tipos de planos que devem existir a nível nacional, regional e local. Passadas mais de duas décadas, parte desses planos ainda não se concretizou (nível regional, por exemplo) e muitos dos planos em vigor há muito deveriam ter sido revistos.
Em 2014, por influência da União Europeia, o espaço marítimo passou a ser também objeto da política de ordenamento, introduzindo uma alteração radical em relação à visão até então exclusivamente terrestre.
Bibliog.: ALVES, Rui, Políticas de Planeamento e de Ordenamento do Território no Estado Português, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian e Fundação para a Ciência e a Tecnologia, 2007; CAMPOS, Vítor e FERRÃO, João, O Ordenamento do Território: uma Perspetiva Genealógica, Lisboa, Instituto de Ciências Sociais, 2015; FERRÃO, João, O Ordenamento do Território como Política Pública, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 2011; MARQUES DA COSTA, Eduarda et al., “Ordenamento do Território”, in MEDEIROS, Carlos Alberto (dir.), GASPAR, Jorge e SIMMÕES, José Manuel (coords.), Geografia de Portugal, vol. 4: Planeamento e Ordenamento do Território, Lisboa, Círculo dos Leitores, 2006, pp. 259-343.
João Ferrão
